TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-232/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 232 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6186
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo de Quibdó, Chocó y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Quibdó, Chocó
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. A través de apoderado judicial, la Fundación Soluciones para la Vida (en adelante, la demandante o SOLUVIDA), presentó demanda ejecutiva en contra de la Asociación de Cabildos Indígenas del Río Dubuza y Ancoso (en adelante, la demandada o ACIRDA)[1]. Solicitó librar mandamiento ejecutivo por las siguientes sumas: $649.708.500 por [ ]la obligación por capital contenida en la letra de cambio número N°1, [ ] los intereses comerciales moratorios [ ] desde el día en que la obligación se hizo exigible [ ] [y] desde el momento que se constituyó en mora [ ]. Asimismo, que se condene a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso[2].
2. El apoderado de SOLUVIDA manifestó que entre las partes se celebró un contrato para la prestación de servicios de alimentación escolar y apoyo logístico, que fue ejecutado de conformidad con lo acordado por parte de SOLUVIDA; sin embargo, ACIRDA no cumplió con la totalidad del pago. Las partes acordaron un compromiso de pago que se respaldó a través de una letra de cambio por un valor de $649.708.500 con fecha límite del 28 de febrero de 2024; plazo en el cual no se cumplió la obligación, por lo que, a su juicio, se configuró la obligación clara, expresa y exigible[3].
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria civil. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 001 Civil del Circuito de Quibdó[4]. Mediante auto del 29 de mayo de 2024, esa autoridad judicial rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Quibdó. Para fundamentar esa decisión, señaló [ ] que la naturaleza jurídica de las asociaciones tradicionales de autoridades indígenas, son entidades de derecho público de carácter especial, que cuentan con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, están facultadas para adelantar actividades de carácter industrial y comercial, bien sea en forma directa, o mediante convenios celebrados con personas naturales o jurídicas [ ][5]. Asimismo, indicó que cuando una entidad estatal emite títulos-valores en el marco de un contrato estatal y busca hacerlos efectivos, la competencia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por la naturaleza pública de una de las entidades. Fundamentó su decisión en lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1088 de 1993 y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) Además, se refirió a los autos 403 y 1027 de 2021 de la Corte Constitucional[6].
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue remitido al Juzgado 004 Administrativo de Quibdó que, mediante auto del 26 de noviembre de 2024[7], resolvió (i) [n]o asumir el conocimiento del presente proceso y plantear el conflicto negativo de competencia con el Juzgado Primero Civil del Circuito de Quibdó Chocó [ ] y (ii) remitir el expediente a la Corte Constitucional[8]. Argumentó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer del presente proceso que tiene como base una letra de cambio, por cuanto el título valor no se enmarca en los que establece el artículo 104 numeral 6 y el artículo 297 numeral 3 del CPACA, es decir, no es una sentencia, un laudo arbitral o un contrato entre entidades públicas. Adujo que el presente proceso se analiza según lo establecido en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP); en tal sentido, su conocimiento pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
5. Trámite en la Corte Constitucional. El 5 de diciembre de 2024, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional[9]. Luego, el 23 de enero de 2025 la Secretaría General lo remitió a la magistrada sustanciadora, de conformidad con el reparto del 21 de enero anterior[10].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 004 Administrativo de Quibdó, Chocó, y el Juzgado 001 Civil del Circuito del mismo municipio, sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por SOLUVIDA contra ACIRDA. Para tal efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos entre jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de títulos valores que surjan de las obligaciones contenidas en un contrato celebrado por una entidad pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Presupuestos de los conflictos entre jurisdicciones
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12].
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Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[13]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
9.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. Esto es, (a) el Juzgado 004 Administrativo de Quibdó, Chocó, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado 001 Civil del Circuito de Quibdó, Chocó, que hace parte de la jurisdicción ordinaria[16].
9.2. El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda ejecutiva formulada por el apoderado judicial de SOLUVIDA en contra de ACIRDA, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
9.3. Cumple el presupuesto normativo. Las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 3-4, supra).
4. Competencia para conocer de las solicitudes de ejecución de títulos- valores que surjan de contratos estatales. Reiteración de los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 094 de 2024
10. En el Auto 403 de 2021[17], la Corte Constitucional hizo un estudio respecto de las competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos. De un lado, indicó que la jurisdicción ordinaria es de carácter residual, de conformidad con lo que establece el artículo 15 del CGP que indica que es de la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción. De otro lado, señaló que el artículo 104.6 del C.P.A.C.A. atribuye el conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de los asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública ( ) [Subrayado fuera de texto]. La jurisdicción de lo contencioso administrativo también conoce de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades[18] [Subrayado fuera de texto].
11. En razón a lo anterior, la Corte Constitucional analizó la controversia relacionada con la solicitud de ejecución de títulos valores en donde se incorporen derechos en razón al incumplimiento de un contrato estatal. Para ello, tuvo en cuenta (i) la naturaleza de las partes, con el fin de determinar si una de ellas pertenece a la administración, (ii) que el derecho incorporado surja de un contrato estatal y (iii) si quien presenta la solicitud hace parte del contrato del cual surgió el título valor. Lo anterior, para determinar el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA Esta posición fue reiterada en los autos 1027 de 2021 y 094 de 2024.
12. Particularmente, en el Auto 094 de 2024, la Corte Constitucional analizó la competencia sobre una demanda ejecutiva interpuesta por el representante legal de la Fundación Paz y Amor para Todos en contra de la Asociación de Autoridades Indígenas de los Pastos. La demanda pretendía que se librara mandamiento de pago con fundamento en una letra de cambio suscrita por el representante legal de la asociación indígena a causa del incumplimiento de un contrato de suministro celebrado entre las partes. La Sala Plena, luego de analizar la naturaleza jurídica de las Asociaciones Tradicionales de Autoridades Indígenas, concluyó que la obligación cuyo pago se pretend[ía en ese caso] se deriva, prima facie, de un contrato estatal, en la medida en que el título valor se expidió por razón del incumplimiento de un contrato de suministro celebrado entre las partes. En esa medida, determinó que la competencia para conocer del asunto era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la luz de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA.
5. Caso Concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. En primer lugar, debe tenerse en consideración que la Asociación de Cabildos Indígenas del Río Dubuza y Ancoso (ACIRDA) es una entidad de derecho público de carácter especial[19] de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1088 de 1993, [p]or el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas. El señalado artículo indica que [l]as asociaciones de que trata el presente Decreto, son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
14. El artículo 3 del Decreto 1088 de 1993 dispone que el objeto de las asociaciones de cabildos y autoridades indígenas es el desarrollo integral de esas Comunidades y que, para su cumplimiento, podrán llevar a cabo, entre otras actividades, las de [ ] b) Fomentar en sus comunidades proyectos de salud, educación y vivienda en coordinación con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeción de las normas legales. Asimismo, el artículo 10 del mencionado decreto establece que los contratos que suscriban las asociaciones, de alcance o carácter industrial y comercial, se regirán por el derecho civil y comercial; mientras que los demás contratos están sujetos a las normas sobre asociaciones de entidades públicas[20].
15. Por su parte, el numeral 8° del artículo 7 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 354 de la Ley 2294 de 2023, define las Asociaciones de Cabildos Indígenas como una [e]ntidad de derecho público, encargada de fomentar y coordinar con las autoridades locales, regionales y nacionales, la ejecución de programas, planes y proyectos del plan de desarrollo relacionados con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, la garantía de los derechos, satisfacción de necesidades y/o servicios públicos de los pueblos y comunidades indígenas, conforme a los lineamientos que al respecto reglamente el Ministerio del Interior y las demás entidades técnicas con competencias relacionadas para su conformación[ ]. Así, de las normas anteriormente descritas, es claro que los cabildos y las asociaciones indígenas son entidades públicas de carácter especial que pueden celebrar contratos de naturaleza pública o privada.
16. En el presente caso, el contrato[21] suscrito entre ACIDRA y la fundación demandante tiene como objeto la prestación de los servicios para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE) en vigencia del 2023 [ ] de la estrategia de Hambre Cero en el Marco de la Declaratoria de situación de Desastre de Carácter Nacional[ ][22] para niños, niñas y adolescentes que estén matriculados en los centros educativos del municipio con asentamiento de Comunidades indígenas, esto conforme lo dispone el Ministerio de Educación de la mano con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF. Esto indica que el contrato tiene como objeto el cumplimiento de un proyecto de educación estatal. La cláusula novena y decimocuarta establecen que el contrato se rige por lo dispuesto en el manual de contratación pública[23] y la cláusula decimotercera, sobre la CADUCIDAD del contrato, señala que, en caso del incumplimiento de las obligaciones por parte de la demandante que afecte el objeto del contrato, ACIRDA podrá dar por terminado el mismo a través de acto administrativo[24]. El presente contrato se rige bajo la disposición legal del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.[25]
17. Respecto al título valor que se pretende cobrar en el proceso ejecutivo, se tiene que SOLUVIDA aportó la letra de cambio núm. 01 por la suma de $649.708.500[26], misma que corresponde a lo presuntamente adeudado por ACIDRA a la demandante, con ocasión del contrato de alimentación y logística[27] que firmaron las partes. En consecuencia, el título valor base de la solicitud de ejecución se originó en el contrato estatal. En ese sentido, es necesario señalar que la Corte Constitucional, en Auto 403 de 2021, indicó [ ] que, aunque se trata de títulos-valores (bienes regulados en normas del derecho privado) aquellos tienen la calidad de ser actos proferidos por una entidad pública con ocasión de su actividad contractual, en los que constan obligaciones claras, expresas y exigibles a su cargo; es decir, son de aquellos documentos que el numeral 3º de Artículo 297 del CPACA denomina títulos ejecutivos para los efectos de ese código.
18. Por último, en el presente caso la solicitud de ejecución fue presentada por la Fundación Soluciones para la Vida (SOLUVIDA) en contra de la Asociación de Cabildos Indígenas del Río Dubuza y Ancoso (ACIRDA). Es decir, el litigio involucra a las mismas partes que suscribieron el contrato estatal.
19. En virtud de lo expuesto, y en atención a las reglas de decisión de los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 094 de 2024, la Sala Plena concluye que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el presente asunto. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6186 al Juzgado 004 Administrativo de Quibdó Chocó para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.
20. Regla de decisión. En virtud de lo dispuesto en el artículo 104, numerales 2° y 6° del CPACA, cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos valores derivados de un contrato estatal y el litigio se presente entre quienes suscribieron dicho vínculo, la competencia recaerá en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que se trata de una controversia derivada del contrato estatal.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo de Quibdó - Chocó y el Juzgado 001 Civil del Circuito del mismo municipio, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Quibdó, Chocó, es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por la Fundación Soluciones para la Vida (SOLUVIDA) en contra de la Asociación de Cabildos Indígenas del Río Dubuza y Ancoso (ACIRDA).
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6186 al Juzgado 004 Administrativo de Quibdó - Chocó y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 001 Civil del Circuito de Quibdó, Chocó.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, 01DEMANDA 1pdf, p1.
[2] Ib., pp. 2-3.
[3] Ib., pp. 1-2.
[4] Ib., 02Anexo Demandad, p 53.
[5] Ib., p. 54.
[6] Ib., pp. 54-56
[7] Ib. 2024-121-EJ-DeclaraFaltaCompetencia-PlanteaConflictopdf
[8] Ib., p. 3.
[9] Ib., 02CJU-6186 Correo Remisoriopdf, p.1.
[10] Ib., 03CJU-6186 Constancia de Repartopdf, p.1.
[11] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[12] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[14] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Según esta decisión, el requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] Id.
[16] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos. [ ] // b) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados Civiles.
[17] Expediente CJU - 506
[18] Expediente CJU - 506
[19] Expediente digital, 02Anexo Demandad, pp. 40-43
[20] ARTICULO 10. NATURALEZA DE LOS ACTOS Y CONTRATOS. Los actos y contratos de naturaleza industrial o comercial de las asociaciones de que trata el presente Decreto, se regirán por el derecho privado. En los demás casos se sujetarán a las normas sobre asociaciones de entidades públicas conforme al Decreto 130 de 1976 y normas concordantes. [ ].
[21] Expediente digital, 02Anexo Demanda, pp. 7-36
[22] Ib., p. 29.
[23] Ley 80 de 1993. Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración PÚBLICA.
[24] Expediente digital, 02Anexo Demanda, p. 16. En tal medida, una de las partes dentro de la controversia planteada es una entidad estatal, que [ ]independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales. CJU - 506
[25] [25] Ley 80 de 1993. Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración PÚBLICA.
[26] Expediente digital, 02Anexo Demanda, p 6
[27] Ib., pp. 8-40.